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发布日期:2019-05-13  作者:程伯仕 周黎  浏览次数:255
 

中华人民共和国成立之后, 长期实行计划经济, 矿业权制度一度空白, 中国学者对矿业权研究也较少, 而法学界对矿业权法律制度研究几乎是一片空白。矿业权是同中国社会主义经济体制改革和法制建设的不断完善紧密相连的, 经历了“认识—完善、再认识—再完善”的过程, 直到1986年, 中国《民法通则》和《矿产资源法》的出台, 初步建立了矿业权制度的法律体系。《矿产资源法》使用了探矿权的概念, 而《民法通则》中却没有出现“探矿权”字样, 只对采矿权的主体、内容、法律保护作了原则性表述 (〈民法通则〉第81条第2款规定:国家所有的矿藏, 可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采, 也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权) 。《中华人民共和国矿产资源法》中共有3处提到矿业权, 即第3条中的第3款与第4款:“国家保护合法的探矿权与采矿权不受侵犯。”“采矿权不得买卖、出租, 不得用作抵押。”以及第42条第2款:“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的, 没收违法所得, 处以罚款, 吊销采矿许可证。”这是中国矿业权理论的起步时期, 属于萌芽状态, 中国有关矿业的法律法规中, 仅仅涉及到两权, 并没有对两权的概念、主体、客体、内容、法律关系等作出界定或说明。不仅如此, 有的还作出了错误的规定, 如当时与《矿产资源法》相配套的行政法规《矿产资源勘查登记管理暂行办法》 (现已终止) 中, 有这样的规定:“申请勘查登记, 由独立经济核算的勘查单位, 凭批准的地质勘查计划或承包合同的有关文件, 分勘查项目填写勘查申请登记书, 领取勘查许可证。”从这一规定不难看出, 除地勘单位外, 其他任何民事主体均不可能获得勘查许可证, 这一规定不仅在当时的矿业管理中得以实施, 而且对矿业理论界也产生了一定的影响。在当时的计划经济体制下, 1986年的《矿产资源法》曾对整个矿业发展发挥过很大的作用, 经过数年的实践, 1994年国务院颁布了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》, 将矿业权的解释和运用向前推进了一大步, 但局限于《矿产资源法》的规定与当时的法制状况, 《细则》中有关矿业权的规定仍很抽象, 无法在矿业活动中得以广泛应用, 不能适应改革开放及矿业经济发展的客观要求。在这种背景下于1996年8月29日对《矿产资源法》做了及时且重要的修改和完善, 并于1997年正式实施, 构建起了新的矿业权法律体系框架。接着, 1998年国务院连续颁布了三个关于矿业权的行政法规, 《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》。虽然它们还有一些计划经济成分, 还不能完全满足市场经济对矿业权管理的要求, 但是三法规对矿业权的获得、流转、保护等诸多方面都作了较为详细的规定, 不但进一步完善了矿业权制度体系, 而且也充实了矿业权理论。从《矿产资源法》及其配套法规的实践看, 中国现行的矿业法律制度还不能适应社会主义市场经济发展的需要, 不能适应进一步改革开放的需要, 与贯彻“控制人口增长、保护自然资源、保持良好的生态环境”的基本国策和可持续发展的战略存在相当差距, 因此建议尽快修订《矿产资源法》。在《矿产资源法》修改之前, 应尽快修改、出台新的《矿产资源法实施细则》。现有的《矿产资源法实施细则》是1996年3月26日由国务院发布的, 与1996年8月29日公布的修改后《矿产资源法》的部分条款已不相吻合。作为主法的配套法规, 可以根据主法所定原则, 大胆地做出一些突破性规定, 从而在一定范围内和一定程度上弥补主法的不足。

中国现行《矿产资源法》第3条规定:“勘查、开采矿产资源, 必须依法申请, 经批准取得探矿权、采矿权, 并办理登记。”同时, 该法的第12条作了具体的规定。可见, 中国把矿业权分为探矿权和采矿权, 因此, 中国的矿业权是探矿权和采矿权的合称[3]。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。虽然现在构建起了新的矿业权法律体系框架, 但却难以有实效, 主要是因为法的部门规章过多, 各部门法之间缺少协调配套, 由于规章效力等级较低限制, 导致法律的可实施性不强, 同时法律调控机制多采用行政机制, 没有完全发挥市场作用。主要表现为:矿产资源所有权与使用权制度不完善, 未建立起有效的产权制度机制。产权界定不充分, 导致综合利用率不高和矿产资源的浪费。政府对产权限制过多, 不利于形成有效的市场。资源市场定价没有或很少表现资源的价值。

健全矿业权法律制度应从市场、企业、政府入手, 建议做到以下几方面:

(1) 确定良好的产权。良好的产权制度是矿业健康发展的源泉。尽管《矿产资源法》及其实施细则、《矿产资源勘查区块管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》规定了矿业权的有偿转让及许可使用制度, 但现行矿业权的法律规定并不足以实现产权的良性运转。对中国矿业来说, 良好的产权需要的是一种法律制度变迁和制度重构。但对一个没有完善的产权制度保障的国家来说, 确立良好的产权并不是一朝一夕的事。

(2) 严格矿业权许可。确立矿业权主体资格的取得和享有、探矿采矿的支配范围、矿业权的存续期间应以严格的资质认定为前提。

(3) 完善相关的法律规制。适当的制度在法治的国家应当由法律来确立。“法的目的是尽可能合理地建筑社会结构, 以有效地控制由于人的本性不可避免地出现的社会矛盾和冲突, 以最小的阻力和最小的浪费最大限度地满足社会中人类的利益。”

 
 
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